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新冠疫情启示:以宽松准入化解网约车运营困境

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中国网约车业态已经发生嬗变。图为2020年2月27日,在石家庄火车站网约车消毒点,一名网约车司机在领取防护用品。

同为互联网大国,中美两国网约车市场需求、技术基础类似,产业形态也一度相近,网约车在两国出现之初,都处于政策法规不明的“灰色地带”,新业态与既有治理框架之间产生“监管断裂”。一段时间发展后,两国都出台了监管政策,其监管实践的差别,正对两国网约车业态起着不同的塑造作用。

新冠疫情肆虐期间,大众出行骤减,网约车行业沉寂,首都北京的司机甚至称“车比人多”。如果从共享经济本意出发,共享出行行业的停顿,最多不方便人们出行,但在中国网约车的行业语境中,疫情对司机的影响恐怕大于乘客,即一批靠网约车为生的司机和为网约车行业提供汽车租赁服务的中介公司,可能因此疫而陷入困顿。过高准入标准对中国网约车业态的“不成功塑造”,正逐步显现。

一、美中网约车监管区别

首先,如何监管,是“另起炉灶”还是“类出租”?

2013年9月,美国加州公用事业委员会通过立法方式,将以优步为代表的新兴出行方式归为既有的“基于合同的客运承运人”业态的一种,为其专设“交通网络公司”(TNCs)下位概念,并出台首部包含28条规则的监管条例。

按照加州定义,TNC是以获取报酬为目的,通过互联网应用或平台连接乘客和私家车,提供交通服务的法人公司、合伙企业、个体或其他形式的企业组织。加州认为,TNC既不是传统的电话约租车,也不是非营利性合乘(或称拼车),而是新型“约租车”,因而应采取有别于传统的立法和监管。随着TNC业务在全美迅速扩张,加州的监管思路和框架复制至全美各州,成为事实上的美国TNC行业监管意见。

2016年7月,国务院办公厅印发《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》,将出租车区分为巡游、网约两种,支持两类出租车统筹、错位、差异化发展,首次在政策上承认了网约车的合法地位。

同月,工信部等7部委颁行《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(下称“暂行办法”),将网约车经营服务定义为“以互联网技术为依托构建服务平台,整合供需信息,使用符合条件的车辆和驾驶员,提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动”,主张“有序发展网约车”。此后,各地政府出台的监管办法,延续“类出租”监管思路。

其次,谁来监管,是集约立法还是“群龙治水”?

美国传统出租车的管理权一直掌握在各郡、市基层政府手中,联邦和州无权管辖。郡、市立法繁杂,导致州内跨区执业合规困难。

2013年以来,行业通过游说促动各州立法,将针对TNC的监管权集中在州府,并确保州法对郡、市立法优先,保证TNC免于在各郡、市注册的麻烦,并确保州内跨区执业自由。特例在于,纽约、宾夕法尼亚、马里兰、内华达四州通过立法,分别为州内核心城市纽约市、费城、巴尔的摩、拉斯维加斯保留了一定监管权。由此,美国形成了“以州为主、郡市为辅”的集约化网约车监管格局。

中国网约车市场由11个部委和各地方政府协同监管,体现出“条块结合”的传统治理思路。在“条”侧,根据暂行办法,监管部门包括交通运输、公安、网信等11家部委。在“块”侧,各地政府根据暂行办法制定本地网约车管理细则。实践中,地市一级监管细则成为一线主要执法依据,导向了监管的碎片化。

二、不同监管塑造不同业态

网约车监管大致包括两部分:一是准入许可,着眼产业创新和市场需求;二是事中与事后监管,侧重城市治理与公共安全。从中美实践看,美国侧重于后者,准入环节宽松,中国则两者皆重,尤其是高准入标准,已对网约车业态产生实质影响。

首先,高准入标准致中国网约车“业态偏移”。

美国各州对网约车行业的准入,通常是“对平台不对人”,即只需要TNC平台购买运营牌照,不对司机或车辆另行准入许可。

如最早的加州立法要求TNC平台缴纳1000美的注册费即可运营,其为TNC设定的28条监管规则始终聚焦司乘安全、事故处置与保险费用等核心事项,涵盖司机犯罪背景筛查、对毒品与酒精“零容忍”、强制购买商业险、司机年满21岁等事项。

2014年以来,美国各州均通过了针对TNC的行业立法。此后,各州根据需要,继续以增补法案方式修补既有立法,增补内容仍聚焦乘客安全与司机权益,如加州“2986号议会法案”要求平台向用户披露更多的司机信息。

中国的暂行办法要求网约车经营者、汽车和驾驶员分别取得网络预约出租汽车的经营许可证、运输证以及驾驶员证。各地细则更为具体,多个城市在车辆能源种类、车牌、排气量、发动机功率等方面做出繁琐的限制,驾龄要求普遍高于美国。

2016年以来的重监管,使中国网约车业态发生了偏移:多地网约车运输证办理只对公不对私,即只有将车辆过户到中介公司或从中介公司提车才能办理运输证,且登记为营运车辆将导致保险成本翻倍,多数私家车不堪负重,只能退出运营;多地细则对车辆能源种类、新旧程度、价格性能过度要求,致部分不达标存量车退出。多方面要素综合作用下,大众对网约车业态偏移的直观体验是:网约车更像出租车了,“打车难”回潮了。

在传统运力逐步退出、新增运力合规门槛高的背景下,一批租赁类中介企业兴起。这些企业以自有资金或融资租赁方式购置车辆,辗转取得“网约车运输证”,再将车辆以“以租代购”方式出租给具备“网约车驾驶员证”的驾驶员从事网约车经营。具体而言:司机与租赁公司以“首付(通常2-3万)+月供(通常3000-6000元)”模式订立“租车合同”;租赁公司帮助司机“接入平台”;司机在合同期内履行出车义务以偿付月租、管理费,租赁公司则以收租还购车月供;租赁合同到期后,司机获得车辆所有权。

此一模式缓解了传统私家车退出后行业运力不足的问题,并衍伸出“专职司机租车开网约车”的新业态。

风险在于,新进司机多靠网约车为生,通过劳动来偿还月租,而一旦行情不好或遭遇类似新冠疫情这样的黑天鹅事件,收入锐减但月租分毫不减,司机可能破产,租赁公司也可能蒙受损失。此外,部分租赁公司以“接入平台”或“保底收入”进行虚假宣传,诱骗司机签订合同,行卖车之实。

其次,高监管压力致中国网约车光环褪散。

安全管理上,2014年以来,美国、印度等地出现多起优步司机性骚扰、枪击案件,影响恶劣,TNC行业通过加强司机背景筛查、新增“一键报警”功能等举措,重塑出行安全体系。中国郑州空姐案和温州少女案发生后,顺风车安全问题引发热议,相关部门在加大顺风车治理的同时,也突出强化了网约车安全监管。

车辆数量上,美国不对网约车总量设限,但部分交通压力较大且有监管权的城市通过立法方式限制平台车辆增长。中国则对网约车实施“总量控制”,截至2018年底,全国共发放网约车运输证约45万张,京、沪等一线城市发放量(均不到1万张)低于纽约、旧金山(均4万辆以上)。随着监管趋严,中国网约车退出量逐步增加。

定价机制上,美国不对网约车运价设限,部分城市通过征收道路使用税、拥堵费方式反哺地方公共交通与基础设施建设。中国则规定,网约车平台不得“以低于成本的价格运营扰乱正常市场秩序”,重庆等多地要求网约车定价高于传统出租车。受高价租车等因素影响,部分地区司机月入不足偿还车辆租金的情况已经出现。

能源种类上,美国多州倡议TNC使用清洁能源车辆,但多不具备强制执行权。目前,仅加州获得美国环境保护署授权,可要求加州TNC必须使用清洁能源车辆。相较之下,中国推广新能源网约车具有强制性,如广州、昆明、沈阳、郑州等十余城市的网约车细则要求新增网约车必须为新能源车辆,这对部分传统能源车辆构成了歧视。

总体而言,2016年以来,中国网约车行业竞争加剧、补贴退潮,司机工作压力偏大,收入水平下降,劳务风险提升,注销退出运营情况增加。简言之,网约车业态已经发生嬗变。

三、思考中国网约车监管模式

与社交、电商等网络平台不同,网约车定位于出行,运营环境复杂,牵涉交通拥堵、公共安全等敏感议题,监管理当慎重。但慎重监管不代表重度监管,仍应尊重市场需求和行业规律,轻重有度,将监管资源用在刀刃上。一味重监管,反可能使网约车行业面临如下风险:

第一,“以租代购”野蛮生长影响产业链稳定。

一则网络媒体的报道称,苏州一名九零后网约车司机去年10月与某租赁公司签订“租车合同”,该公司却迟迟未帮其接入平台,这名司机数月无法出车,但每月仍需缴付租金,因一旦违约就无法拿回首付,最终在2月间跳楼自杀。疫情当前,网约车司机今年第一季度收入将锐减,租赁公司面临的金融风险也随之抬升,从长期看易引发供给侧风险,影响网约车整体产业链稳定。

需要说明的是,一刀切叫停“以租代购”,并非解决问题的有效对策。去年以来,贵阳、西安等地叫停“以租代购”,但这对已经背负了租金压力、靠网约车谋生的司机群体不公。历史地看,“以租代购”兴起,恰是因上述暂行办法对网约车车辆、驾驶员设置了过高的准入门槛所致。

第二,业态逐步背离“共享出行”的初衷。

中国网约车的尴尬地位在于:网约车承载了出租车行业改革的重任,但其合法化的前提是无限趋近于传统巡游出租车。其隐性逻辑是,巡游出租车业态可以调整,但不能颠覆,而调整与颠覆的分界,就在于是否真正鼓励既有私家车运力投入营运。

但以共享精神为核心的网约车业态,初衷在于调动闲置资源以解决城市私家车使用强度偏高的问题。而自重监管措施出台以来,兼职司机与存量车辆退出,而专职司机与新车涌入,这显然并非调动闲置资源,而是在供给侧做了不恰当的加法,远离了以共享、自由为核心要义的“零工经济”本意。

第三,网约车重监管对传统行业数字化转型可能产生消极暗示。

此次疫情提醒世人,互联网技术对治理体系现代化建设极为关键,传统产业的数字化转型势在必行。网约车行业作为天然的“产业互联网”形态,其重度监管模式的一个消极暗示在于:如果出行领域的数字化转型尚且如此艰难,那么在技术壁垒与监管压力更为突出的金融、医疗、制造业等领域,任何关于“互联网+传统产业”的实践,都将是一场苦旅。

纵观中美网约车监管,只有回应行业发展,同时考虑网约车所具有的公共属性,既正视互联网平台效应,又兼顾传统行业的既有规则,才谈得上合理监管。

四、建言中国网约车行业改革

首先,尊重行业,放宽准入,坚持保护弱者立场,变“审批管理”为“综合服务”。眼下正值深化简政放权、优化服务改革关键期,网约车的“三证”办理固然规范了市场,但也暴露出业态遭扭曲、供给与需求错配、劳动者权益遭侵害的问题。下步,监管要从“形式正义”走向“内容正义”,正视市场需求,加强对政策的跟踪评估和公平性审查,合理调整行业准入,变“审批管理”为“综合服务”,平衡好市场需求、产业发展和劳动者权益。

其次,抓住个别、放开多数,整合分散的监管格局,降低行业合规成本。传统巡游出租车行业严格属地管理,主要因其缺乏现代化治理手段,而网约车扎根于大数据与移动互联时代,平台具备整合不同区域市场供给与需求的能力,亦能通过大数据、人工智能等科技对车辆和司机形成有效约束,综合治理能力远胜传统出租车行业。可考虑以省或者经济带为监管单位,统一区域内监管,防止“各自为战”。针对京沪等一线城市,应慎重考虑需求与供给平衡,避免动辄诉诸“防止拥堵”等单一价值而采取“京人京牌”等非必要限定措施。

最后,坚持政务公开与数据开放,倾听产学两界声音,增强监管决策的科学合理性。面对新兴事物,管理者经验有限,市场需求、出租车行业反弹、拥堵与污染治理、隐私保护、平台伦理等现实问题若得不到充分讨论,易导致决策的片面化。建议将网约车平台、传统出租车行业、高校智库等部门充分纳入网约车监管体系建设中,坚持开放决策、科学决策,促进国家、城市间监管经验互流互通,以打造更合理、更具国际竞争力的网约车监管体系。

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